深化党和国家机构改革的四个维度

实际上,本轮中央层面党和国家机构改革的具体方案就有不少是来自基层探索的机构改革好经验,实现了改革顶层设计和基层探索的良性互动。
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作者:张克 中央党校(国家行政学院) 图 ∣ 燚 来源:南风窗 日期:2018-04-10 收藏
  3月21日,中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》全文向社会公布,本轮机构改革的全貌得以一览无余。《方案》全文1.9万余字,共分八个部分,列出60条机构改革具体任务,其中大部分国务院机构改革方案已由十三届全国人大一次会议审议通过。
  本轮党和国家机构改革是一场提升国家治理能力和水平的深刻变革,通览《方案》可将党政军群各类机构改革的重点方向归纳为四个维度:党中央机构改革重在提升领导力、国务院机构改革重在提升执行力、跨军地改革重在提升战斗力、地方机构改革重在赋予自主权。
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  党中央机构改革重在提升领导力
  3月4日《深化党和国家机构改革决定》发布后,多位中央政治局委员在人民日报撰文解读党和国家机构改革,提出本轮机构改革的根本任务是加强党对各领域各方面工作领导,改进党的领导方式和执政方式,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。一言以蔽之,党中央机构改革重在提升领导力。在本轮机构改革中,党的领导力提升主要体现为在重大决策、党管干部和涉及意识形态工作方面的领导体制机制优化。
  为建立健全党对重大工作的领导体制机制,《方案》提出优化党中央决策议事协调机构。新组建中央全面依法治国和审计2个委员会,将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组等4个领导小组改为委员会,新组建中央教育工作领导小组。
  本轮改革中,原来存在的议事协调机构更名为决策议事协调机构,凸显出委员会和领导小组的首要职能是服务重大决策,承担党和国家重大工作的顶层设计、总体布局任务。4个领导小组改为委员会意味着这些机构实现了由任务型组织向常规性组织的转变,在党和国家事业中的重要性和影响力进一步提升。
  其次,构建分工合理、责任明确、运转协调的党政机构职能体系,统筹设置党政机构,将党管干部原则贯穿于各个领域。长期以来,党的组织、宣传、统战等职能部门与政府序列机构存在机构重叠、职能重复、工作重合现象,导致相关事务工作流程较长、决策执行延宕。本轮改革将承担干部管理、宣传和统战方面职能的国务院机构并入党中央职能部门,有效整合资源发挥综合效益。
  例如,由中央组织部统一管理公务员工作,并入国家公务员局职能,将有助于建立起健全统一规范高效的公务员管理体制。此外,为全面加强党对干部培训工作的集中统一领导,《方案》整合了原中央党校和国家行政学院职责组建了新的中央党校(国家行政学院)。原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理和电影管理职责并入中央宣传部,对外加挂相应牌子。原国家宗教事务局和原国务院侨务办并入中央统战部,实现对宗教工作、侨务工作的统一管理。值得注意的是,改革中有一些承担审批、监管和执法等行政管理职能的行政机关并入党的职能部门,《方案》采取了加挂牌子的方式保证党的机构作出的相关行政行为具备合法性。
  第三,发挥党的职能部门归口协调作用,统筹涉及意识形态相关工作。改革后,党的职能部门形成了大组织、大宣传、大统战的归口管理格局。中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室,统筹负责党和国家机构职能编制工作。中央统战部统一领导国家民族事务委员会,将民族工作纳入统战工作大局统一部署、统筹协调、形成合力。新组建的中央和国家机关工作委员会整合了原中直机关工委和中央国家机关工委职能,作为党中央派出机构统一部署中央和国家机关党建工作。
  《方案》还将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合,组建中央党史和文献研究院,构建党的理论研究和文献编译综合体系。整合中央电视台(中国国际电视台)、中央人民广播电台、中国国际广播电台组建的中央广播电视总台,作为国务院直属事业单位,归口中央宣传部领导。
  改革前归口管理主要体现为相关政府机构一把手兼任党的职能部门副职。改革后党的职能部门将在归口管理协调方面发挥更大作用,统筹本系统本领域各项工作。
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  国务院机构改革重在提升执行力
  《深化党和国家机构改革的决定》提出,要建立职责明确、依法行政的政府治理体系,提高政府执行力。经由十三届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》减少了正部级机构8个、副部级机构7个,推动政府职能转变,优化政府机构设置和职责划分,办成了国务院机构改革多年想办而未办成的大事。在本轮机构改革中,政府执行力提升主要从优化职能分工、满足人民群众需要和服务国家中长期发展战略等方面推进机构和职能体系重组。
  为解决国务院机构政出多门、责任不明、推诿扯皮等问题,本轮改革聚焦优化政府职能设置,通过梳理各部门事权类型和特点,提出“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路,整合相近或联系紧密的事权组建新机构。例如,新组建的自然资源部整合了原本分属国土、水利、农业、林业等部门的自然资源管理职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,实现对山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理。新设立的应急管理部整合了分散于安监、国务院办公厅、公安、民政等十余个部门职责。国家市场监督管理总局整合了原分属商务部、发改委、工商总局的反垄断执法职能。这些新机构设置和职责划转打破了既得利益格局,体现了机构改革的科学性,有利于提升国务院机构的行政效率和履职能力。
  近年来,生态环境、医疗卫生、食品药品安全和金融风险等问题人民群众高度关注,本次国务院机构改革突出问题导向,在市场监管和公共服务供给等方面下大力气破解难题。例如,生态环境部整合了多部门环境保护职责,统一行使生态和城乡各类污染物排放的监管和执法职责,有利于打赢污染防治的全民攻坚战。产品质量安全、食品安全牵动人心,整合工商、质检、食药监总局职责组建市场监督管理总局,将减少监管真空地带、提升监管效率。改革前城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险、新型农村合作医疗等职责分散于人社部、卫计委,此次改革组建国家医疗保障局,有利于理顺政府管理体制,统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革,为老百姓提供更加公平可及的医疗卫生服务。
  新一轮机构改革还以国家中长期发展战略为指引,前瞻性谋划和组建立新的政府机构。比如人口老龄化已成为当代中国不可逆转的趋势性挑战,科学应对人口老龄化亟需在顶层设计和政府职能配置上进行统筹布局。新组建的卫生健康委员会整合全国老龄办相关职能,按照健康中国战略部署为国民提供全周期健康服务,有利于应对老龄化和医养结合的相关政策措施务实管用。为更好实施乡村振兴战略助力脱贫攻坚,农业农村部整合了原中央农村工作领导小组办公室、农业部和其他四个部委涉农项目职责,集中力量和资源形成做好“三农”工作的合力。
  而设置国际发展合作署和国家移民局这两个具有“国际范”的新机构反映出中国走向世界舞台中央的现实需要,将对构建人类命运共同体和加快“一带一路”互联互通提供有益帮助。
此外,国务院机构改革还对学界业界争论多年的国税地税征管体制、社会保险费征收机构等问题一锤定音。省级和省级以下国税地税机构合并有利于为纳税人提供更加优质高效的便利服务,提升税收征管效率,夯实国家治理的财政基础。长期以来基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费在全国各地征收体制不统一,有的地区是税务部门征收,有的地区是专门的社会保险经办机构征收。本次改革明确由税务部门统一征收社会保险费,税务部门更强的征管能力和更多的执法手段将提高社会保险资金征管效率,社保领域的严重违法失信行为有望大幅减少。
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  跨军地改革重在提升战斗力
  深化跨军地改革在本轮党和国家机构改革中具有非常特殊的地位,涉及改革的武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量人员数量非常庞大,是继1980年代百万大裁军之后罕见的一次集体退出现役改革。跨军地改革的核心是提升战斗力,即按照“军是军、警是警、民是民”的原则,将不承担武装力量任务的部队转为警察和非现役专业化队伍,从根本上理清军、警、民三者关系。
  改革后公安边防部队、警卫部队现役编制全部转为人民警察编制。公安消防部队现役编制全部转为行政编制,成建制划归应急管理部,建设专业化应急救援队伍,承担灭火救援和其他应急救援任务。武警黄金、水电、森林部队整体移交国家有关职能部门,官兵集体转业改编为非现役专业队伍,继续发挥在相关领域的独特功能。此外,原来由国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。
  跨军地改革有助于进一步聚焦武警部队在执勤、处突、反恐怖、抢险救援、防卫作战等方面的主责主业,提升战斗力,更好的在国家武装力量体系中发挥作用。
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  地方机构改革重在赋予自主权
  此前多轮机构改革大体遵循中央层面先动,地方改革上行下效、严格对标的推进模式。本轮改革旗帜鲜明的提出,在保持集中统一领导条件下赋予省级及以下机构更多自主权,允许地方根据各层级党政机构职责特点,因地制宜设置机构和配置职能。
  例如,《方案》明确鼓励市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。相信不久后,地方将探索对中央机构改革范围以外的,涉及领域基本一致、管理对象大体重合、职责相近或密切相关的党政群团机关合并设立或合署办公,类似顺德“大部制”改革的尝试将不再是孤例。
  实际上,本轮中央层面党和国家机构改革的具体方案就有不少是来自基层探索的机构改革好经验,实现了改革顶层设计和基层探索的良性互动。例如,市场监管总局“三合一”已在全国20余个省份市县进行先期试点,各省普遍合并设立党校行政学院实行“一个机构两块牌子”,新组建的医疗保障局借鉴了福建三明医改中成立医疗保障管理局(基金管理中心)的做法。从这一意义上看,赋予地方改革自主权不仅有助于地方因地制宜解决实际问题,也能够为完善顶层设计积累有益经验。
  总之,这场统筹党政军群各类机构的党和国家机构改革为实现更加有效的国家治理提供了有利条件。经过本轮机构改革,党和国家机构职能体系得到了优化完善,国家治理体系和治理能力现代化迈出了至关重要的一步。
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