巨变中的基层社会

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  当前基层治理面临的难题仍然是,在定价和议价的双轨交汇中,基层政权如何摆正角色?

作者:吕德文 武汉大学社会学系研究员 来源:南风窗 日期:2018-06-12 收藏
  如何理解转型社会?从基层治理角度看,转型社会一方面意味着新旧社会规范的交替,另一方面也意味着利益重新分配。两相交汇,巨变中的基层社会就像是一个竞技场,不同群体各显神通,争夺属于他们的那份利益。
  乡土远去,使得地方性规范逐渐解体,情、理、法、力都找到了用武之地;开放社会,使得竞技场门槛较低,每个个体都可一显身手。因此,基层社会既充满活力,却又处处孕育着风险。基层社会权力竞技场是一个讨价还价的系统,议价系统和定价系统相互交织、转化,各个利益主体因掌握着不同的定价权,具有不同的议价能力,而在社会议价系统中占据不同的位置。
  大体而言,基层社会权力竞技场的竞争者主要包括政府、地方精英、普通民众、“钉子户”及灰色势力。
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  基层社会权力竞技场的重塑
  在转型期,社会议价系统并未固化、成型,使得定价权和议价权之间并无难以跨越的界限。在一个理想型的现代社会中,国家是合法拥有暴力的唯一主体,也是社会政策的制定者和执行者,理应是权力竞技场的裁决者。但在实践中,国家从未完全垄断暴力,一些社会团体和个人仍可以通过事实上拥有的暴力和决策角色,而在特定领域获得暂时的定价权。比如,由于国家基础能力有限,使得基层政权不得不寻找代理人,赋予代理人自由裁量权;在极端情况下,基层政权还乐于采用权宜之计,与灰色势力形成默契。甚至于,如果普通民众敢于越线,并有足够的意志力,也可以通过充当钉子户角色,迫使基层政权暂时放弃定价权,转而与自己讨价还价。
  更重要的是,在基层社会的权力竞技场中,基层政权既是定价者,同时也是议价者。很多情况下,基层政权受自利性驱动,甚至会转让定价权以提高议价能力。在上世纪90年代,由于计划生育、乡村教育、水利、交通等公共政策执行力度较大,再加上基层政权主要依靠农村税费征收维持运转,基层治理任务较重。为了调动村干部的积极性,绝大多数农村地区的乡镇政府转让了部分定价权,允许村干部根据实际情况灵活执行政策,从而形成了乡村利益共同体。基层政权议价者色彩浓厚,村干部定价者的角色错位,使得普通民众在权力竞技场中失去了议价能力,相当部分农民因负担过重而放弃土地外出打工,或集体成为钉子户,导致上世纪末的基层社会权力竞技场失去活力。
  进入21世纪,尤其是农村税费改革以后,基层社会权力竞技场得以重塑,主要表现在两个方面。
  基层政权逐渐退居幕后,成为社会议价系统中的定价者。农村税费改革大大削弱了基层政权的自利性,基层政权逐渐从管理型向服务型转变,这客观上为其重新回归到定价者角色创造了条件。而一旦基层政权议价者色彩弱化,地方精英也就无法获得授权成为定价者。并且,随着行政理性化进程的开启,社会议价系统中的政府定价权也受到严格规制。
  典型表现是,在各地征地拆迁过程中,一开始地方政府还延续了过去议价者的角色,积极参与其中。但很快,有经验的地方政府转而运用市场方式,让专业拆迁公司主导议价,而自己转而专注于设计议价规则,监控议价系统的有效运转。特别是以项目制为代表的技术治理,其主要目标也是规避基层政权直接参与议价。通过项目申报、监理以及招投标制度,基层政权在公共服务过程中直接参与议价的空间越来越小。
  权力竞技场的议价性质也发生了根本转变。税费改革以前,议价具有剥削性,即议价能力较为强势的一方(基层政权、地方精英和灰黑势力)向弱势一方(普通民众和钉子户)索取资源(粮食、税费、劳动力等)。双方虽存在激烈竞争,也有诸多讨价还价的空间,但仅仅是索取多少的差别。上世纪末的乡村治理危机,本质上是强势一方形成了联盟(典型如在乡镇政府默认下,形成了大面积的“恶人治村”、“强人治村”现象),导致弱势一方毫无议价空间;权力竞技场的资源枯竭,导致基层社会的议价系统崩盘。
  而近些年来,随着免税及国家涉农资金投入逐年加大,基层社会的权力竞技场本质上是一种分利秩序,各个利益群体参与议价,是为了分配到更多的资源。哪怕是征地拆迁这种看似存在激烈议价过程的竞技场,虽可能存在利益分配不均的可能,却很难制造真正的利益损害方。因此,当前基层社会的权力竞技场存在两个主要特征,一是其资源容量越来越大,也就意味着竞技者的积极性越来越高;二是由于资源具有公共性,使得竞技场的开放性更高,每个竞技者都可从中获取机会。
基层政权如何摆正角色?
  当前,在基层社会的权力竞技场中,基层政权的角色在很多领域被限定为定价者。然而,一方面,其定价权直接决定着议价规则,并间接影响着议价各方的实际地位,是社会议价系统的有机组成部分。因此,它很难从讨价还价过程中全身而退。另一方面,在绝大多数时候,基层治理及政策执行充满议价色彩,政府本身就是被诉求对象,是议价一方。因此,当前基层治理面临的难题仍然是,在定价和议价的双轨交汇中,基层政权如何摆正角色?
  从竞技者立场出发,欲在社会议价系统占据较为优势的地位,取得较高的议价能力,接近定价者,甚至变相获得定价权,是一个较优选择。而地方政治精英天然具有这一优势。他们本身就是基层政权的代理人,可以通过正式或非正式的手段获得定价信息;一旦他们与其他普通民众议价时,很容易获得先机。尤其是在项目下乡、土地开发等竞技场中,获取政策信息,甚至是取得地方政府的支持,对提高议价能力极其关键。
  因此,绝大多数地方经济精英都有竞选村干部和人大代表的动力。已经当选的村干部几乎都不在于那些少得可怜的工资,甚至还自掏腰包做公益事业,却在乎村干部身份这一无形资产。因此,在田野调查中可以发现,很多村干部都拥有施工队、工程机械,他们迎合了近些年国家向农村大量投资基础设施建设的趋势。再不济,一般村干部也会经营农机、农资、保险经纪人等在农村具有广泛市场的生意,村干部身份无疑为其经营活动加分不少。
  哪怕是灰黑势力,在依法治国理念越来越深的今天,也有从事正当生意的冲动。因此,他们也愿意通过接近竞价者来获得议价优势。一个有黑道背景,又有正经生意,同时还兼具村干部身份的人,在基层社会的竞技场中,无异于豪强。甚至于,从实用主义立场出发,连基层政权都有意或无意地启用这类人。尤其是在秩序较为混乱、基层治理较为乏力的农村地区,豪强治理的村庄,往往是治理绩效较高的地区。原因似乎也很简单,当前的豪强已无需“与民争利”,与普通民众间并无太多的竞争关系,犯不着得罪本村人;但是,在资源下乡的背景下,基层治理的最大挑战恰恰是分配不公,而豪强恰恰可以压服若干钉子户的无理要求,保证规则之治,客观上维护了基层政权的定价权。
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  乡村治理转型
  这便是当前社会议价系统的吊诡之处。过去,基层政权汲取资源并不容易,因而会出让定价权,并在议价过程中角色错位。现在,基层政权自利性几乎消失殆尽的情况下,仍然难以回避议价者角色。简言之,享有定价权是一回事,能否真正实现却又是另一回事。无论是地方精英,还是豪强,其援引定价权的初衷都是为了在分利秩序中占据好位置。因而,在大多数情况下,他们能够较好地实现基层政权的政策意图。问题在于,一旦他们在社会议价系统中占据绝对优势,便很可能挤压普通民众和其他利益群体的议价空间,从而产生有形或无形的反抗。因此,比较合适的制度设计是,基层政权作为社会议价系统的定价者,同时以隐形的议价者身份介入监控讨价还价过程,以避免个别人事实上掌控权力竞技场。
  就转型期社会议价系统的有效运转而言,有两个技术要点至关重要。
  其一、保证各议价者讨价还价过程中的权力在场。少数议价者在社会议价系统中占据绝对地位—无论是通过暂时获得定价权的方式,还是通过接近定价者的方式,本质上都是国家基础能力较差的表现。如同保持一个活跃的经济体需避免垄断,一个具有活力的权力竞技场,也应避免出现垄断。基层政权的定价权不应只停留在制定议价规则上,还应保证议价的平等、开放性。因此,不仅应防止灰黑势力以豪强身份垄断权力竞技场,还应避免地方精英过度挤压普通民众的议价空间。
  其二、畅通普通民众接近定价者的渠道。让普通民众也可以接近定价者,不仅是为了更好地实现定价权的公共性,还是权力竞技场的重要修复机制。在基层治理中,一些制度需重新认识,比如信访,它在社会议价系统中具有举足轻重的作用。基层政权不仅可以通过信访获得社会议价过程的反馈信息,还可为权力竞技场中的失败者提供救济,是保证社会议价系统健康运行的重要一环。
  乡村治理是“乡政村治”的结合体,也是正式行政与非正式行政的交汇处,还是“上面千条线、下面一根针”的接点,这在社会议价系统的意义上,便是定价和议价的交互作用。通过社会议价系统的视角,可以重新理解世纪之交的乡村治理转型,本质上,这一转型的实质是重塑基层权力竞技场。其中的核心内涵是,基层政权逐渐从积极的议价者退居幕后,转而成为分利秩序的定价者。它也可以重新解释转型社会的活力所在。进入21世纪以来,中国乡村发生了千年未有之大变局。在这一巨变过程中,基层社会之所以仍保持稳定且富有活力,很大程度上与当前社会议价系统的开放性密切相关。
  当前基层治理问题之所在,恰恰源自于未能定型的社会议价系统。在转型期,治理者与被治理者之间,利益主体之间的边界都不够清晰,越界行为和角色错位常有,由此制造了基层失序现象。
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  基层社会权力竞技场的竞争者
  1.基层政府兼具定价者和议价者的双重身份。毫无疑问,在早已完成国家政权建设的今天,基层政府拥有垄断暴力的合法性,且是国家政策的决策者及执行者,理所当然是定价者。但又因深深地嵌入于基层社会中,且具有自利性,它显然也是讨价还价的一方。只不过,不同历史时期,其在定价者和议价者间的角色定位有所侧重。
  2.地方精英是强有力的议价者,部分地方精英因具备基层政府代理人身份而拥有部分定价权。地方精英主要包括经济精英和政治精英,很多情况下,经济精英和地方精英会合流。在诸多农村地区,“富人治村”已是不可逆的潮流,经济精英通过担任村干部、地方人大代表,而在当地的权力竞技场中占据优势。
  3.普通民众是最大多数的议价者,但绝大多数情况下是权力竞技场中的“匿名者”。普通民众是政策施加的对象,也是地方精英主要的议价对象,他们为地方权力竞技场提供资源,却不一定获得足够的回报。总体上,他们是一群相对被动的议价者,几乎不会公开索求定价权,也不会对定价者发出挑战。
  4.钉子户则敢于公开对定价者发出挑战,属于少数极其积极的议价者。表面上看,钉子户是基层政策执行的阻梗,但他们的本意并非是为了获得定价权,而只是为了得到相对公平的议价环境。但在基层政府定价权受到极大削弱的情况下,钉子户也可能凭一己之力获得暂时的定价权。
  5.灰黑势力是地下定价者,经常通过驱赶其他竞价者的形式在竞技场中获得优势议价地位。灰色势力社会议价系统健康运行的极大挑战,也是基层社会权力竞技场秩序动荡的总要根源。因为,灰色势力不仅以禁止竞争者进入权力竞技场的极端形式参与议价,且还或明或暗地争夺基层政府的定价权。
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