它们为什么被国家市场监管总局点名?

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  在中国经济面临下行压力的关口,尤其是市场化改革急需再次突破之时,国家市场监管总局站出来,两次点名权力主体,绝非意外。

作者:本刊记者 何子维 来源:南风窗 日期:2018-07-28 收藏
  在北京驾驶机动车的司机,对中国工商银行发行的“牡丹卡”都不陌生。1995年,北京市交管局未经公开招投标等竞争性程序,确定工商银行北京市分行作为北京市交通违章罚款唯一代收银行且延续至今。
  牡丹卡成为北京司机的标配,转眼间已然23年。
  不久前,北京市交管局的这一做法被宣布涉嫌“违法”—违反了《反垄断法》。“亮剑”的是刚成立不久的国家市场监管总局。
  北京市交管局不是唯一被点名的。国家市场监督管理总局近期点名两个地方权力部门,指其涉嫌利用行政权力,排除、限制竞争—人们习惯称之为“行政垄断”,虽然这不是一个特别准确的概念,但约定俗成,姑且从权。在惊讶之中,人们似乎意识到,中国的市场监管正在发生一次深刻的变化。
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  第八条醒了
  国家市场监督管理总局成立刚刚三个月,就在反垄断领域“亮剑”了。
  2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。按此方案,新成立的市场监管总局,整合了原工商总局、质检总局、药监总局,以及发改委价格监督检查与反垄断执法等部门,其主要职责之一是“承担反垄断统一执法,规范和维护市场秩序”。
  “上岗”三个月后,市场监管总局就拿出了履新该有的力度,先后于6月22日和6月27日,在其官网中毫不客气地点名两个地方权力部门—内蒙古自治区公安厅和北京市公安局公安交通管理局(以下简称“北京市交管局”),指出它们涉嫌违反《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共职能的组织,不得滥用行政权力,排除、限制竞争”的规定,原因是第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。
看似突如其来的调查和纠正,其实地方权力主体涉嫌行政垄断已经数年。
  2013年,内蒙古自治区公安厅向各盟市公安局下发了新型防伪印章实施方案,决定全区所有刻章企业的章材和芯片,由内蒙古恭安金丰网络印章科技有限责任公司(以下简称“金丰公司”)提供,并签订了建设工程合同。
  尽管当年有内蒙古自治区公安厅的决定,但实施刻制印章这个项目并未履行任何招投标程序。在这种情况下,由金丰公司刻制的印章在该区使用长达5年之久。
  北京市交管局涉嫌垄断的时间就更长了。从1995年就开始,即使在2000年《招标投标法》和2008年《反垄断法》相继实施后,也未依法依规进行调整。
  作为一个年轻的机构,市场监管总局面对5年的印章刻制、23年的牡丹卡代收,果断执法,用《反垄断法》第八条制止权力部门以权力垄断破坏市场的行为。这一裁定成为中国监管机构的最新一次反垄断展示,有力地回应着公众与企业对于平等市场环境的渴望。
  纵观中国《反垄断法》颁布的十年历程,对企业的反垄断都有典型案件。例如2010年,被冠以“互联网反垄断第一案”之名的奇虎360与腾讯间的纠葛,最后虽然没有惩处,但使公众对《反垄断法》有了初步的认识。
  本轮机构改革之前,曾负责反价格垄断执法的国家发改委(以下简称“发改委”)在2013年“突然发力”,先是查处了茅台和五粮液、三星和LG液晶平板、洋奶粉等价格垄断大案,之后又对一批隐形眼镜片生产企业进行了反垄断调查。
  2013年被称作反垄断元年。
  一年后,发改委又对一系列跨国公司发起了反垄断调查,包括日本精工、德国奔驰、美国微软等。
  除了发改委,还有负责非价格垄断行为查处的国家工商总局、负责经营者集中的反垄断审查的商务部,当年这个格局被外界戏称为反垄断的“三个衙门”。
  据统计,在过去的十年间,商务部查处了近2000件并购申报,法院系统审核了数百件反垄断诉讼案件,执法部门更对违法企业开出数十亿元的罚单。
  中国已成为继美国、欧盟后,世界第三大主要的反垄断司法管辖区。
  但这也招致了质疑,因为反垄断是经济问题,背后也是政治问题。地方权力对市场的分割现实,注定了中国反垄断的重点之一就是针对行政权力而去的。由权力部门滥用行政权力以排除、限制竞争,却在反垄断执法者那里被完全赦免了。
  如今,市场监管总局出手调查与纠正的新举动,看起来不是一个意外,而是一场维护统一大市场的监管风暴开始的信号。有关行政垄断的《反垄断法》第八条终于醒了,醒得正当其时。
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  效率和福利
  人们通常把中国治理行政垄断的困境,归咎于《反垄断法》对行政垄断的庇护和豁免。但事实并非完全如此。因此,界定政府和市场的作用边界虽然关键,理论上可以阐释,但实践中往往会有模糊的游移,甚至被部分行政者暗中修改用语后,多数人对抵制行政垄断所带来的不平等,反倒模糊了。
  西南地区某环保局督查人员张克在接受《南风窗》记者采访时,提到了环保部门办的一家水厂,实质上就是一个政府分支机构。虽然这一行为已经违背了党政机关和党政干部禁止经商、办企业的规定,但还是有人铤而走险。
  理由则是,“这家水厂的经营模式类似于国企,它比民营水厂更具备优势。”至于优势的具体内容是什么,张克表示不便透露。但在张克眼里,政府开办水厂是正当的。原因是在他们检查时发现,“政府开办的水厂更具有效率、更规范,这对公众是好事,而有的民营水厂的环保不达标,总是伪造数据”。
  “效率”,常作为反对反垄断的论点之一。支持者认为,将权力集中于单一个人或小集团,比分散开来更有效率。
  事实上,与“效率”具有相同功用的理由还有很多,比如“创新”。
  奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特认为,创新是建立一种新的生产函数,他希望读者相信,有些垄断“极大地创新了他们所开发的事物”。熊彼特的观点促使芝加哥学派直接宣布:“垄断比竞争更加利于创新”。这意味着,创新的最快方法是形成垄断。
  令人意外的是,这些国外经济学者的论点在中国的市场上找到了归宿,尤其是技术集中领域。
  比如医院与政府合作开展医学项目研究。齐迅是一家大型医院的医药专家,在谈到这个问题时,他似乎有种难言之隐。他对《南风窗》记者说:“因为有的项目有较高的人才和资金要求,所以政府经常会与某家医院签订协议,支持研发。”
  签订研发项目协议,这是程序正义。何况,从某种意义上,新的药品如果可以达到治病救人的效果,那么医学创新就又迈出了一步。这样一来,似乎即使可能形成了事实垄断,似乎无可非议。
  但如果经常与“某家”医院签订,其实与直接指定并无二致。因为当政府经常与某家医院签订协议时,也就意味着其他任何一家医院再也没有机会参与新的医药产品研发了。
  无论是张克的“效率”,还是齐迅的“创新”,这些用语都揭示了一种神奇的推理链条:如果垄断的存在满足了公众的福祉需求,公众因此或多或少得到更好的服务,那么不妨鼓励政府与市场结合。如果结合的最好办法是建立公司或是授予支持,那么好吧,垄断就是公众最好的朋友。
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  可以驯化的权力
  齐迅没有讲完的是,他所在的医院为了保持领先于其他潜在的竞争者,有时会将与政府合作得到的垄断中赚取的一部分超高利润,用来进一步改进和创新,并如此反复。
  这下人们突然发现不对劲了。原来患者看病贵的问题,部分原因就潜藏在这些超高利润里。
  无论部分行政者流行的用语是什么,反垄断的历史和案例非常清晰地表明,提高效率、加速创新的最有效的办法之一,不是把行政者和他们拥有的垄断放在一起。相反,是打破任何人试图利用权力,统治市场活动(哪怕是一个区域)的能力。这样的案例就来自内蒙古自治区公安厅。
  市场监管总局的调查显示,内蒙古自治区公安厅将盟市公安机关拒绝安装金丰公司系统软件,视为“不作为”“乱作为”,责令相关负责人检讨整改,对未安装金丰公司系统软件的刻章企业的刻章申请不予审批备案,迫使7个盟市更换原有的系统软件,2个盟市原有软件供应商被迫与金丰公司开展合作。
  这个赤裸裸的行政垄断,不仅排除和限制了章材和刻章设备市场的竞争,剥夺了下属公安机关和刻章企业的自主选择权,人为增加了企业刻章生产成本,不合理地推高了印章价格。根据调查,章材价格一般在10元/枚至35元/枚之间,但购买金丰公司的新型防伪章材每枚最低55元、最高85元。刻制一枚印章之前的价格最高不超过200元,而现在,金丰公司的指导价为每枚280元。金丰公司的配套设备价格,更是比一般市场价格高出一倍以上。
  竞争是垄断的对立面。倘若当时内蒙古自治区公安厅和北京市交管局都没有“指定企业”,而是公开招标、公平竞争,是不是就可以避免以权寻租?
  新的事实是,那些心术不正的行政者已经演变出了新的“花样”来应对这样的拷问。
  接受《南风窗》记者采访的民营企业管理人员普遍反映一条 “潜规则” —有些地方政府和国企的所谓公开采购、招标,相关民营企业可能会被尽数接到邀请,但实质上不过是陪标而已。
  在实施招投标程序前,行政者已经确定了意向企业。招标部门就会设置门槛与陷阱刁难其他竞标企业,或是干脆提前向一些企业“打招呼”,明确报价。等到了招标现场,就是走走流程罢了。多数民营企业因为此而遭遇“市场准入、资源配置和对外融资”的瓶颈。
  这种情况常见的是出现在所谓政府采购中。虽然政府采购是大多数国家通行的保护国内产业的重要政策手段,除了上述定向采购,或者假意招标实则有组织地围标外,还可能引起贸易壁垒。对此,中国政府已经意识到了,但自2007年首次递交加入WTO的《政府采购协定》的申请书开始,关于贸易壁垒的问题,就成为了一场旷日持久的谈判。
  为实现政府采购市场的开放,消除各成员政府采购制度中存在的歧视进口产品和外国供应商的现象,2018年4月,财政部表示,将进一步改进出价,加快加入《政府采购协定》进程。
  行政垄断造成的不公平竞争,像流行性感冒一样,已成为中国经济的痼疾。麦肯锡咨询公司早在2014年就发表研究报告称,自2010年以来,中国的劳动生产率虽然提升了四分之一,但这主要源于巨大的资本支出,而这一资本支出所依赖的财政刺激却是不可持续的。研究报告还认为,中国很多行业效率低下,其中很大的因素是源自官僚主义、政府干预和补贴不均等。
  在中国经济面临下行压力的关口,尤其是市场化改革急需再次突破之时,国家市场监管总局站出来,两次点名权力主体,绝非意外。全面深化市场化改革的一项重要任务,就是要防止权力分割市场,让市场回归到在资源配置中所起的决定性作用。这是事关中国经济竞争力再次重塑的一场重要战役。
  也许,没有任何政策能够保证提升效率、带来创新、生产出更为质优价廉的商品,但坚定地反垄断,把提升公众福祉放在最高位置,可以提高我们的胜算。
  (应采访者要求,文中张克、齐迅为化名)
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